El presente proyecto de Ley General de Desarrollo Urbano (LGDU), se encarga de normar un tema de carácter general como es el Desarrollo Urbano con principios comunes para todo país, permitiéndose con ello insertarlo compatiblemente en el Sistema Jurídico vigente en el Perú, es decir, llenar un vacío normativo existente en esta materia especializada.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El vigente Acuerdo Nacional, propone un Plan Nacional de Desarrollo Integral, el cual contiene Políticas de Desarrollo Territorial, y dentro de ellas existe la Política de Ordenamiento Territorial, la que a su vez debe proponer -entre otras- una Política Desarrollo Urbano.
Para que esto último se pueda concretar y cumplirse de manera imperativa se requiere de una Ley General de Desarrollo Urbano, es decir, una norma que por su definición y contenido, establezca principios comunes dentro de una materia compleja como es el Desarrollo Urbano en nuestro país, el cual se caracteriza por estar -o tener que estar- justamente asentado en una diversidad territorial muy amplia y disímil, que es donde se ubican y se ubicarán en el futuro nuestras ciudades.
El presente proyecto de Ley General de Desarrollo Urbano (LGDU), se denomina así porque se encarga de normar un tema de carácter general como es el Desarrollo Urbano con principios comunes para todo país, permitiéndose con ello insertarlo compatiblemente en el Sistema Jurídico vigente en el Perú, es decir, llenar un vacío normativo existente en esta materia especializada.
Para ello ha sido necesario analizar justamente dicho Sistema Jurídico, y verificar cómo se imparte y se genera derecho en nuestro país, entendido esto desde el punto de vista de su legislación vigente y positiva.
Por lo mismo, nosotros solemos decir “marco legal vigente” en el Perú, es decir, legislación vigente, en este caso concordante con el Desarrollo Urbano por ser el tema de tratamiento.
Por eso tenemos que precisar que, respecto al Desarrollo Urbano en el Perú, existe legislación vigente y positiva, siendo las más importantes en orden de jerarquía normativa, las siguientes:
La Constitución Política del Perú.
La Ley Orgánica de de Gobiernos Regionales; Ley Nº 27867.
La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972.
La Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783.
Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, Decreto Legislativo Nº 1013.
Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, Ley Nº 27792.
Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611.
Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795.
El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano, Decreto Supremo Nº 027-2003-VIVIENDA.
Diversas ordenanzas municipales en algunas provincias del Perú, tales como:
Lima Nº 620, modificada por la Nº 719; Arequipa Nº 473; y, Concepción Nº 053-2004. Todas ellas por adecuación al Decreto Supremo Nº 027-2003-VIVIENDA.
En ese sentido, debemos recordar que la Constitución Política del Perú del año 1993, norma en el Título I, de su Capítulo I, “Derechos Fundamentales de la Persona”, y concretamente en el Numeral 22., del Artículo 2º, sobre los Derechos de la Persona, que toda persona tiene derecho: “…a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.” También norma en su artículo 44º, como uno de los Deberes del Estado, el “promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación”.
Preceptos constitucionales de cumplimiento relativo si se confronta con la situación actual respecto de la ocupación territorial de nuestro país y los niveles de desarrollo urbano de nuestros centros poblados:
Según el Censo poblacional del 2007, el 54,6 % de la población peruana radica en la Costa, el 32,0% en la Sierra, y el 13,4% en la Selva. Es decir, en la Costa residen 14’973,264 habitantes; en la Sierra, 8’770,738; y, en la Selva 3’675,292. Si se confronta el número de habitantes con la superficie territorial de cada una de las regiones naturales, la densidad resultante sería como sigue, a nivel Nacional: 21.2 habitantes por kilómetro cuadrado; en la Costa: 108.8; en la Sierra: 63.7; y, en la Selva: 4.9.
Con cierta lógica distributiva, lo mismo que ocurre con la población ocurre con las actividades económicas urbanas, están concentradas en los centros de mayor tamaño poblacional. Así, Lima Metropolitana, por ejemplo, concentra cerca del 50% del Producto Bruto Interno (PBI) del país.
Los centros poblados se caracterizan por tener una ocupación desordenada, asentándose zonas de riesgo, con alta vulnerabilidad, o en áreas de protección y conservación, generando conflictos ambientales.
En términos generales, los centros poblados en nuestro país se caracterizan por un crecimiento espontáneo; progresivo deterioro físico y funcional; déficit de edificaciones residenciales y de otros usos; edificaciones inacabadas; bajos niveles de cobertura y calidad de servicios; espacios públicos, equipamiento y paisajes urbanos deteriorados; y soportan altos niveles de contaminación.
Siendo aún más crítica la situación en los centros poblados rurales, por el bajo nivel de accesibilidad vial, y las pésimas condiciones y limitado acceso a los servicios de agua potable y desagüe.
La regulación de la ocupación y uso del territorio nacional en general como la del desarrollo urbano, cuando no presenta vacíos resulta siendo engorrosa, debido fundamentalmente, a la existencia de un marco regulador disperso en los tres niveles de gobierno. La no existencia de una norma general de
desarrollo territorial, por lo menos en su aspecto orientador o planificador, y de desarrollo urbano integral, difícilmente podrá contribuir a que los preceptos constitucionales fundamentales antes referidos se cumplan a plenitud y que se pueda revertir la desequilibrada ocupación territorial como el nivel de desarrollo urbano de los centros poblados que aquejan a nuestro país.
A nivel internacional, cada vez es de mayor interés de abordar normativamente, como soporte jurídico de base, el ordenamiento del territorio como parte del desarrollo de los centros poblados. Interés que se evidencia a través de la celebración de las Cumbres Mundiales sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat), o como de los pronunciamientos de diversos organismos internacionales, teniendo por ejemplo:
“Los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo, subrayan la dimensión territorial de los derechos humanos y de la democracia. Su objetivo es identificar las medidas de ordenamiento territorial mediante las cuales la población de todos los Estados miembros del Consejo de Europa puede lograr un nivel de vida aceptable”. Conferencia Europea de Ministros responsables de Ordenación del Territorio.
“Nuestras ciudades deben ser lugares donde los humanos disfruten de una vida plena en condiciones de dignidad, buena salud, seguridad, felicidad y esperanza”, Naciones Unidas, Hábitat II, Anexo 1.5.
“En los umbrales del siglo XXI, las ciudades y los pueblos constituyen la línea de avanzada de la campaña en pro del desarrollo”. Banco Mundial, Ciudades en Transición.
“Las ciudades están haciendo un aporte a la reducción de la pobreza y también pueden contribuir de un modo significativo a la reducción de la desigualdad social”. Banco Interamericano de Desarrollo. Los desafíos de un continente urbano.
“Las ciudades, como centros de actividad, de población y de empleo, son el origen y el motor del desarrollo económico, social y cultural”. Política de Ciudades, Unión Europea.
“La sinergia entre las economías rurales y urbanas constituyen un medio, de particular importancia, a través del cual las zonas urbanas contribuyen al desarrollo nacional”. Banco Mundial, Ciudades en Transición.
A los pronunciamientos reseñados, se suma la activa producción legislativa en érminos del ordenamiento territorial y del desarrollo urbano, por ejemplo, Brasil, la Ley del Estatuto de la Ciudad, 2001; Colombia, la Ley de Reforma Urbana, 1989 y la Ley de Desarrollo Territorial, 1997 (ésta deroga la anterior); Chile, la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la última norma modificatoria de ésta es del año 2005; Venezuela, Ley Orgánica de Ordenación Urbana, 1987, Panamá, Ordenamiento Territorial para el Desarrollo Urbano, 2006; México, Ley General de Asentamientos Humanos, 1994.
A diferencia de la legislación extranjera que se viene actualizando, la nuestra se limita a ser un conjunto de lineamientos contenidos en la Constitución, ligeramente desarrollados en las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales y de Municipalidades, y en Decretos Supremos que reglamentan estas últimas.
No obstante ello, las disposiciones del Poder Ejecutivo son enervadas por las Ordenanzas Municipales, debido a la equivocada interpretación que hacen algunos Gobiernos Locales de la Autonomía Municipal y del rango de Ley que ahora tienen las ordenanzas, perdiendo eficacia la normativa legal y reglamentaria expedida por el Gobierno Nacional en temas vinculados con lo
urbano.
En este contexto, es que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, toma la iniciativa de formular un Proyecto de Ley que contribuya a:
– El eficaz cumplimiento de los derechos fundamentales de las personas residentes en el ámbito urbano y rural, como es a tener un medio ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.
– Que el Estado pueda cumplir con el deber constitucional de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación.
– El proceso de ordenamiento de la población y sus actividades en el territorio nacional sea equilibrado y en armonía con el medio ambiente físico y social.
– El proceso de crecimiento, integración, conservación, mejoramiento y protección de los centros de población urbanos y rurales de manera sustentable y reduciendo de los riesgos y las vulnerabilidades.
Este Proyecto de Ley General de Desarrollo Urbano, cuenta a lo largo de su estructura con: Cinco (5) Títulos, sesenta (60) artículos, seis (6) Disposiciones Complementarias Finales, una (1) Disposición Complementaria Transitoria, y una (1) Disposición Complementaria Derogatoria.
El presente Proyecto de Ley, utiliza el término urbano y no urbanístico, por razones prácticas, aunque en rigor debiera emplearse el segundo. La doctrina internacional hace referencia al Derecho Urbanístico y no al Derecho Urbano, en la medida que el vocablo urbano es un adjetivo derivado de urbe, sinónimo de ciudad que se opone a lo rural, en cambio, urbanístico es adjetivo derivado de urbanismo que no se opone sino integra lo rural, es decir, es inclusivo, más amplio y adecuado por cuanto comprende tanto a los centros poblados urbanos como rurales; es en verdad una cuestión de tiempo, en tanto que el lenguaje técnico nacional -y nosotros los operadores de estas normas- lo vayamos empleando con más frecuencia a ello debemos de arribar como en cualquier idioma o dialecto.
El Título I: Versa sobre las Disposiciones Generales, y se encarga de precisar los mandatos imperativos que enmarcan la Ley, como son: El Objeto que persigue, su Ámbito de Aplicación, los Principios Generales que la rigen, los Lineamientos de la Política Nacional en materia de Desarrollo Urbano, y finalmente la Declaratoria de necesidad pública e interés social del planeamiento, la gestión del territorio y el desarrollo urbano sostenible.
El Título II: Contiene normas sustantivas sobre el Ordenamiento Territorial Urbano en el Perú, con disposiciones comunes muy importantes tales como la Naturaleza del propio Ordenamiento Territorial Urbano y los Instrumentos de este Ordenamiento Territorial, así como su Delimitación Territorial.
El Título III: Desarrolla temas relacionados a los Elementos de Soporte Urbano,específicamente lo relativo al Sistema de Espacios Públicos, Infraestructura Urbana, Equipamiento Urbano, Servicios Urbanos, y Paisaje Urbano.
El Título IV: Trata sobre dispositivos que desarrollen normas organizativas, por ello este título aborda la Gestion Territorial Urbana, definiéndola y precisando las competencias de las diferentes entidades involucradas; determina también la concurrencia de autoridades y la participacion social, la incorporación de la prevención y reducción de riesgos en el ordenamiento urbano, la promocion
territorial urbana, el financiaciamiento urbano, y la investigación y el desarrollo en materia urbana.
El Título V: Contiene las Disposiciones Complementarias, las mismas que son de tres clases: Finales, Transitorias y Derogatoria. Las cuales tienen por objeto determinar con precisión lo que complementariamente requiere la Ley, respecto de: Aspectos residuales que no pueden ubicarse en el texto de la norma, el tránsito de modo provisional de la norma hacia su total vigencia, y sobre la
extinción parcial de la normatividad vigente, respectivamente.
